Groupe de recherche sur les stratégies et les acteurs de la gouvernance environnementale

2014

Nation Tsilhqot’in c. Colombie‑Britannique, 2014 CSC 44.

RÉSUMÉ

Depuis des siècles, la Nation Tsilhqot’in, un regroupement de six bandes semi-nomades ayant une culture et une histoire communes, vit dans une vallée éloignée entourée de rivières et de montagnes dans le centre de la Colombie-Britannique.  Ce n’est qu’un groupe autochtone parmi des centaines en Colombie-Britannique dont les revendications territoriales ne sont pas réglées.  En 1983, la province a accordé un permis commercial de coupe de bois sur des terres que les Tsilhqot’in considèrent faire partie de leur territoire ancestral.  La bande s’y est opposée et a sollicité un jugement déclaratoire interdisant l’exploitation forestière commerciale sur le territoire.  La négociation avec la province a mené à une impasse et la revendication territoriale initiale a été modifiée de manière à inclure une revendication du titre ancestral sur le territoire en cause au nom de tous les Tsilhqot’in.  Les gouvernements fédéral et provincial ont contesté la revendication du titre.

La Cour suprême de la Colombie-Britannique a conclu que l’occupation était établie dans le but de fonder l’existence du titre par la démonstration d’une utilisation régulière et exclusive de certains sites ou du territoire revendiqué ainsi que d’un petit secteur à l’extérieur de ce territoire.  Appliquant un critère plus restreint fondé sur l’occupation d’un site spécifique exigeant la preuve qu’au moment de l’affirmation de la souveraineté européenne, les ancêtres du groupe autochtone utilisaient intensément une parcelle de terrain spécifique dont les limites sont raisonnablement définies, la Cour d’appel de la Colombie-Britannique a conclu que l’existence du titre revendiqué par les Tsilhqot’in n’avait pas été établie.

                    Arrêt : Le pourvoi est accueilli et la Cour reconnaît l’existence du titre ancestral sur le territoire que vise la revendication.  La Cour déclare également que la Colombie-Britannique a manqué à son obligation de consultation envers la Nation Tsilhqot’in.

Le juge de première instance a eu raison de conclure que les Tsilhqot’in avaient établi l’existence du titre ancestral sur le territoire revendiqué en cause.  Il incombe au groupe revendicateur, en l’espèce les Tsilhqot’in, d’établir l’existence du titre ancestral.  Il faut déterminer la façon dont les droits et intérêts qui existaient avant l’affirmation de la souveraineté peuvent trouver leur juste expression en common law moderne.  Le titre ancestral découle de l’occupation, c’est-à-dire d’une utilisation régulière et exclusive des terres.  Pour fonder l’existence du titre ancestral, l’« occupation » doit être suffisante, continue (si l’occupation actuelle est invoquée) et exclusive.  Pour déterminer ce qui constitue une occupation suffisante, l’exigence qui se trouve au cœur du présent pourvoi, il faut examiner la culture et les pratiques des Autochtones et les comparer, tout en tenant compte de leurs particularités culturelles, à ce qui était requis en common law pour établir l’existence d’un titre fondé sur l’occupation.  L’occupation suffisante pour fonder l’existence d’un titre ancestral ne se limite pas aux lieux spécifiques d’établissement, mais s’étend aux parcelles de terre régulièrement utilisées pour y pratiquer la chasse, la pêche ou d’autres types d’exploitation des ressources et sur lesquelles le groupe exerçait un contrôle effectif au moment de l’affirmation de la souveraineté européenne.

En concluant que l’existence du titre ancestral avait été établie en l’espèce, le juge de première instance a identifié le bon critère juridique et l’a correctement appliqué à la preuve.  Le territoire était peu peuplé, mais il a relevé des éléments de preuve indiquant que les parties du territoire sur lesquelles il a conclu à l’existence du titre étaient régulièrement utilisées par les Tsilhqot’in, ce qui appuyait sa conclusion quant à la possession suffisante.  La proximité géographique entre les sites à l’égard desquels une preuve d’occupation récente a été produite et ceux à l’égard desquels il existait une preuve directe d’occupation passée appuyait également l’inférence d’une occupation continue.  Au vu de la preuve indiquant que les Tsilhqot’in, avant l’affirmation de la souveraineté, ont repoussé d’autres peuples de leurs terres et ont exigé que les étrangers qui désiraient passer sur leurs terres leur demandent la permission, il a conclu que les Tsilhqot’in considéraient qu’ils possédaient leurs terres en exclusivité.  Les critiques de la province à l’endroit des conclusions de fait du juge de première instance reposent principalement sur la thèse erronée voulant que le titre ancestral s’attache uniquement à des secteurs spécifiques occupés intensivement.  En outre, il appartenait au juge de première instance de faire la part des éléments de preuve contradictoires et de tirer des conclusions de fait.  La présence d’éléments de preuve contradictoires ne démontre pas l’existence d’une erreur manifeste et dominante.  La province n’a pas démontré que les conclusions du juge de première instance ne sont pas étayées par la preuve ou qu’elles sont autrement erronées.  Elle n’a pas non plus démontré que ses conclusions étaient arbitraires ou manquaient de précision.  En l’absence d’une erreur manifeste, ses conclusions ne devraient pas être modifiées.

De par sa nature, le titre ancestral confère au groupe qui le détient le droit exclusif de déterminer l’utilisation qu’il est fait des terres et de bénéficier des avantages que procure cette utilisation, pourvu que les utilisations respectent la nature collective de ce droit et préservent la jouissance des terres pour les générations futures.  Avant que l’existence du titre soit établie, la Couronne est tenue de consulter de bonne foi les groupes autochtones qui revendiquent le titre sur des terres au sujet de ses projets d’utilisation des terres et, s’il y a lieu, de trouver des accommodements aux intérêts de ces groupes.  Le niveau de consultation et d’accommodement requis varie en fonction de la solidité de la revendication du groupe autochtone et de la gravité de l’effet préjudiciable éventuel du projet sur l’intérêt revendiqué.

Lorsque l’existence du titre ancestral a été établie, la Couronne doit non seulement se conformer à ses obligations procédurales, mais elle doit aussi justifier toute incursion sur les terres visées par le titre ancestral en s’assurant que la mesure gouvernementale proposée est fondamentalement conforme aux exigences de l’art. 35  de la Loi constitutionnelle de 1982 .  Elle doit à cette fin démontrer l’existence d’un objectif public réel et impérieux, et la compatibilité de la mesure gouvernementale avec l’obligation fiduciaire qu’a la Couronne envers le groupe autochtone.  Le gouvernement doit donc agir d’une manière qui respecte le fait que le titre ancestral est un droit collectif inhérent aux générations actuelles et futures et que l’obligation fiduciaire de la Couronne insuffle une obligation de proportionnalité dans le processus de justification : l’atteinte doit être nécessaire pour atteindre l’objectif gouvernemental (lien rationnel), le gouvernement ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif (atteinte minimale); et les effets préjudiciables sur l’intérêt autochtone ne doivent pas l’emporter sur les avantages qui devraient découler de cet objectif (proportionnalité de l’incidence).  Les allégations d’atteinte aux droits ou de manquement à l’obligation de consulter adéquatement le groupe peuvent être évitées par l’obtention du consentement du groupe autochtone en question.  Ce cadre d’analyse relatif à l’art. 35 permet une conciliation rationnelle des droits ancestraux et des intérêts de tous les Canadiens.

En l’espèce, le manquement allégué découle de la délivrance, par la province, de permis de coupe de bois sur les terres à compter de 1983, avant que l’existence du titre soit reconnue.  Le principe de l’honneur de la Couronne obligeait la province à consulter les Tsilhqot’in à propos des utilisations des terres et à trouver des accommodements à leurs intérêts.  La province n’a fait ni l’un ni l’autre et a donc manqué à son obligation envers les Tsilhqot’in.

La question de l’application de la Forest Act aux terres visées par un titre ancestral revêt une grande importance, et bien qu’il ne soit pas nécessaire de la trancher pour les besoins du présent pourvoi, il convient de l’examiner.  Comme point de départ, sous réserve des contraintes constitutionnelles qu’imposent l’art. 35  de la Loi constitutionnelle de 1982  et le partage des compétences prévu dans la Loi constitutionnelle de 1867 , les lois provinciales d’application générale s’appliquent aux terres détenues en vertu d’un titre ancestral.  Suivant les règles d’interprétation législative, la Forest Acts’appliquait, à première vue, aux terres en question à l’époque où les permis ont été délivrés.  Le législateur de la Colombie-Britannique entendait clairement que les terres revendiquées demeurent des « terres publiques » pour les besoins de la Forest Act, du moins jusqu’à ce que le titre ancestral soit reconnu; c’est sur quoi la province s’est fondée pour accorder le permis.  Cependant, maintenant que l’existence du titre a été établie, la définition de « bois des terres publiques » ne s’applique plus au bois qui se trouve sur ces terres et la Forest Act ne s’applique plus à ces terres.  Le législateur peut toujours modifier la Forest Actafin qu’elle s’applique au territoire sur lequel le titre ancestral a été établi, à la condition de respecter les contraintes constitutionnelles applicables.

Cela soulève la question de savoir si le cadre d’analyse relatif à l’art. 35 , ou les limites à la compétence que la Loi constitutionnelle de 1867  accorde à la province, écartent les lois provinciales régissant l’exploitation forestière, telle la Forest Act, qui sont à première vue censées s’appliquer aux terres visées par un titre ancestral.  Aux termes de l’art. 35 , une loi portera atteinte à un droit si la restriction est déraisonnable, si elle est indûment rigoureuse ou si elle refuse aux titulaires du droit le recours à leur moyen préféré de l’exercer.  Une loi de nature réglementaire de portée générale, par exemple une loi visant la gestion des forêts en prévenant les infestations de ravageurs ou les feux de forêt, satisfera souvent à ce critère et il n’en résultera aucune atteinte.  Toutefois, la délivrance de permis de coupe de bois sur des terres grevées du titre ancestral constitue un transfert direct à des tiers de droits de propriété des Autochtones et entraîne manifestement une diminution significative du droit de propriété du groupe autochtone assimilable à une atteinte qui doit être justifiée dans les cas où les Autochtones n’y ont pas consenti.

Enfin, lorsqu’il s’agit de déterminer la validité d’une atteinte causée par l’application des lois provinciales à des terres visées par un titre ancestral, le cadre d’analyse relatif à l’art. 35  écarte la doctrine de l’exclusivité des compétences.  L’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences et la notion que les droits ancestraux font partie du contenu essentiel du pouvoir fédéral sur les « Indiens » prévu au par. 91(24)  de la Loi constitutionnelle de 1867  ne sont alors d’aucune utilité.  La doctrine de l’exclusivité des compétences vise à faire en sorte que les deux niveaux de gouvernement soient en mesure de fonctionner sans que l’un empiète sur le contenu essentiel des domaines de compétence exclusive de l’autre.  Cet objectif n’est pas en cause dans les affaires telles que celle qui nous occupe.  Les droits ancestraux constituent une limite à l’exercice des compétences tant fédérales que provinciales.  Le problème dans des cas comme celui-ci ne résulte pas d’une confrontation entre le pouvoir des provinces et celui du gouvernement fédéral mais plutôt d’une tension entre le droit des titulaires du titre ancestral d’utiliser leurs terres comme ils l’entendent et la volonté de la province de réglementer ces terres au même titre que toutes les autres terres dans la province.  La doctrine de l’exclusivité des compétences — fondée sur l’idée que les contextes réglementaires peuvent être divisés en compartiments étanches — va souvent à l’encontre de la réalité moderne.  Notre société devient plus complexe, et pour être efficace, la réglementation exige de plus en plus la coopération des régimes fédéral et provincial interreliés.  La doctrine de l’exclusivité des compétences peut contrecarrer une telle coopération.

En conséquence, la réglementation provinciale d’application générale, notamment la Forest Act, s’appliquera à l’exercice des droits ancestraux tels que le titre ancestral sur des terres, sous réserve de l’application du cadre d’analyse relatif à l’art. 35  qui permet de justifier une atteinte.  Ce critère soigneusement conçu vise à concilier la loi d’application générale et les droits ancestraux avec la délicatesse qu’exige l’art. 35  de la Loi constitutionnelle de 1982 , et il est plus équitable et pratique du point de vue de la politique générale que l’inapplicabilité générale qu’impose la doctrine de l’exclusivité des compétences.  Il en résulte un équilibre qui préserve le droit ancestral tout en permettant une réglementation efficace des forêts par la province.  En l’espèce toutefois, le projet d’aménagement du territoire prévu par la province et les autorisations d’exploitation forestière qu’elle a accordées en vertu de la Forest Act étaient incompatibles avec les obligations qu’elle avait envers le peuple Tsilhqot’in.

2010

Québec (Procureur général) c. Moses, 2010 CSC 17.

RÉSUMÉ

En 1975, des collectivités cries et inuites ont conclu avec les gouvernements du Québec et du Canada la Convention de la Baie James et du Nord québécois.  La Convention a établi un régime de gouvernance et créé un cadre régissant de nombreux aspects de la vie dans le territoire, dont le développement social et économique des Autochtones et la préservation de l’environnement naturel.  Au chapitre 22, elle prévoit des mécanismes détaillés et exhaustifs pour l’évaluation des répercussions environnementales.  Le caractère provincial ou fédéral de l’évaluation exigée par la Convention dépend de la compétence à laquelle ressortit le projet lui‑même sur le plan constitutionnel.  Plus particulièrement, l’art. 22.6.7 dispose qu’« un projet ne peut être soumis à plus d’un processus d’évaluation et d’examen des répercussions à moins que ledit projet relève à la fois de la compétence du Canada et du Québec ».  Lorsque l’exception s’applique, deux évaluations s’imposent, mais elles peuvent fusionner s’il y a « consentement mutuel » des parties.  L’article 2.5 précise en outre que la Convention a prépondérance sur toute autre loi d’application générale incompatible avec elle.

Une entreprise projette l’ouverture et l’exploitation d’une mine à la baie James, au Québec, sur des terres de la « catégorie III » suivant la Convention, un territoire où celle‑ci reconnaît le droit du Québec de régir l’exploitation des ressources naturelles sous réserve des dispositions du ch. 22 sur la protection de l’environnement.  Conformément à la procédure prescrite par la Convention, le promoteur du projet a communiqué à l’administrateur responsable « en matière de compétence provinciale » des renseignements sur son projet de développement.  L’administrateur provincial a transmis ces renseignements au comité d’évaluation, lequel a formulé une recommandation concernant la portée de l’étude des répercussions et la nécessité d’un rapport préliminaire ou final, ou les deux, sur les répercussions.  Subséquemment, l’administrateur provincial a décidé seul de la portée de l’évaluation et il a donné au promoteur les instructions qui s’imposaient à cet égard.  Après avoir reçu ces instructions, le promoteur a fourni des renseignements concernant les répercussions possibles sur l’environnement et le milieu social, et ces renseignements ont révélé un effet important sur l’habitat du poisson.  L’administrateur provincial a transmis ces données au comité provincial d’examen. Les données devaient ensuite être transmises à l’Administration régionale crie pour qu’elle puisse présenter ses observations.

Pendant ce temps, des fonctionnaires fédéraux qui ne prenaient pas part à l’examen effectué en vertu de la Convention ont conclu que les répercussions du projet sur les pêches — un domaine relevant exclusivement de la compétence fédérale suivant le par. 91(12) de la Loi constitutionnelle de 1867 — emportaient l’application du par. 35(2) de la Loi sur les pêches et nécessitaient une étude approfondie suivant le règlement pris en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (« LCÉE »).  Ils ont informé les Cris que le projet ferait l’objet d’une étude par une commission conformément à la LCÉE, et non en vertu du processus fédéral d’évaluation prévu au ch. 22 de la Convention. Même si le processus provincial d’examen était toujours en cours, les Cris ont demandé un jugement déclaratoire à la Cour supérieure du Québec, qui a alors statué que seul le processus provincial s’appliquait au projet suivant la Convention.  La Cour d’appel a infirmé la décision, concluant que la LCÉE, de pair avec la Loi sur les pêches, déclenchait à bon droit une évaluation environnementale sous son régime malgré certaines incompatibilités de nature pratique et opérationnelle entre le processus d’examen qu’elle prévoyait et celui établi par la Convention.  Comme cette dernière avait prépondérance, la Cour d’appel a estimé que le processus d’examen de la LCÉE était inapplicable, lui préférant le processus fédéral d’examen établi dans la Convention.  Elle a par ailleurs conclu que le projet était également soumis au processus provincial d’examen du ch. 22 de la Convention.

Arrêt (les juges LeBel, Deschamps, Abella et Charron sont dissidents) : Le pourvoi est rejeté, mais l’ordonnance de la Cour d’appel est modifiée pour préciser qu’une fois le projet minier approuvé conformément à la Convention, le promoteur ne peut aller de l’avant sans obtenir au préalable l’autorisation visée au par. 35(2) de la Loi sur les pêches et que l’octroi de cette autorisation doit être conforme à laLCÉE et à ses processus, ainsi que respecter l’obligation de la Couronne de consulter les Cris relativement à ce qui peut nuire aux droits que leur confère la Convention.

La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, Fish, Rothstein et Cromwell : La Convention constitue un traité au sens du par. 35(1) de laLoi constitutionnelle de 1982.  De nos jours, le libellé des traités globaux est soigneusement négocié par des parties disposant de moult ressources et il faut y porter une grande attention.  Il s’en suit dès lors qu’il faut considérer la présente affaire sous l’angle de ce que les parties ont effectivement négocié et convenu selon le libellé de la Convention, et non au regard d’observations et d’idées générales qui ne trouvent aucun appui dans le texte.

Un projet d’exploitation minière dans le territoire visé par la Convention entraînant la détérioration, la destruction ou la perturbation de l’habitat du poisson n’est pas dispensé par la Convention d’un examen indépendant mené par le ministre fédéral des Pêches.  Il ne fait aucun doute que, considéré isolément, le projet relève de la compétence provinciale, mais n’importe où au Canada, un projet d’exploitation minière qui compromet l’habitat du poisson ne peut aller de l’avant sans que le ministre fédéral des Pêches n’accorde une autorisation, ce qu’il ne peut faire que si les exigences de la LCÉE sont respectées.

Suivant la thèse de l’appelant le procureur général du Québec, l’administrateur provincial désigné suivant la Convention pourrait fonder sa décision finale sur une étude écourtée sur les pêcheries que le ministre fédéral des Pêches juge tout simplement inacceptable.  Subsidiairement, le cabinet du Québec pourrait, pour des motifs qui lui sont propres, passer outre aux inquiétudes relatives aux pêches et approuver le projet minier malgré l’opposition de l’administrateur qu’il a désigné ou alléger les conditions visant à réduire les effets nuisibles du projet sur les pêches. Ainsi, en pareille circonstance, le ministre fédéral des Pêches serait dépouillé du pouvoir de refuser l’autorisation.  Il s’agit d’un point de vue incompatible avec le texte de la Convention intervenue entre les parties.

La mention à l’art. 22.6.7 de la Convention d’un seul processus d’évaluation et d’examen régit simplement les processus internes d’examen prévus par la Convention et menant à la décision de l’administrateur ou (sur demande du promoteur minier) du cabinet du Québec.  Les recommandations transmises à l’administrateur compétent proviennent soit du comité provincial, soit du comité fédéral, mais (sauf accord gouvernemental) pas des deux, à moins que le projet lui‑même ne relève à la fois des deux ordres de gouvernement.  L’administrateur compétent décide ensuite (du moins dans le premier cas) d’approuver ou non le projet.  Même si le projet minier ne doit faire l’objet que d’une seule « étude d’impact » conformément à la Convention, l’accord des parties visant à éviter le double examen interne dans le cadre de la Convention ne supprime pas l’obligation — faite par la Convention elle‑même — d’obtenir après l’approbation une autorisation exigéede manière externe par une loi d’application générale, comme la LCÉE ou la Loi sur les pêches.  L’article 22.2.3 de la Convention dispose que toutes les lois fédérales d’application générale touchant à la protection de l’environnement s’appliquent dans la mesure de leur compatibilité avec la Convention.  La LCÉE est une loi fédérale d’application générale touchant à l’environnement et il n’y a pas d’incompatibilité entre la Convention et elle.  Suivant l’art. 22.7.1, une fois le projet de développement approuvé conformément à la Convention, le promoteur « doit, avant d’entreprendre les travaux, obtenir . . .  les autorisations ou les permis nécessaires des ministères et services gouvernementaux responsables ».  Si la thèse du procureur général du Québec était juste, l’art. 22.7.1 obligerait les ministères et les services gouvernementaux responsables à accorderobtenir.  Comme aucune disposition de la Convention ne soustrait le promoteur à l’obligation de respecter la procédure habituelle d’obtention des autorisations ou des permis nécessaires, une fois le projet approuvé par l’administrateur provincial (ou par le cabinet provincial qui infirme sa décision), le promoteur doit demander une autorisation au ministre fédéral des Pêches en application du par. 35(2) de la Loi sur les pêches.  Une évaluation doit avoir lieu sous le régime de la LCÉE pour que cette autorisation puisse légalement être accordée.  Les lois fédérales, les lois provinciales et la Convention s’imbriquent bien les unes aux autres, et il convient de permettre à chacun de ces trois éléments de s’appliquer dans le domaine de compétence qui y correspond.  Le refus du ministre fédéral des Pêches d’accorder l’autorisation nécessaire en vertu du par. 35(2) de la Loi sur les pêches, si les exigences de la LCÉE n’étaient pas respectées, ne constituerait pas une violation de la Convention ni ne serait inconstitutionnel même si le projet avait été approuvé conformément à la Convention.

La Cour d’appel a substitué à tort le processus de la Convention à celui de la LCÉE.  Même si la Convention garantit aux Cris des droits spéciaux de participation au processus d’évaluation, l’art. 22.7.5 autorise expressément un processus fédéral d’évaluation et d’examen des répercussions lorsqu’une loi ou un règlement fédéral l’exige.  La Convention prévoit expressément que d’autres processus que ceux qu’elle établit peuvent avoir lieu, de sorte qu’il ne peut aller à l’encontre de ses dispositions de soumettre le promoteur minier à un tel autre processus.  Dans la présente affaire, le processus de la LCÉE s’applique, mais le gouvernement fédéral doit y recourir de façon à respecter intégralement l’obligation de la Couronne de consulter les Cris sur les sujets qui touchent les droits que leur confère la Convention, et ce, conformément aux principes qui se dégagent de la jurisprudence de la Cour.  Dans de nombreux cas, le processus issu de la Convention met suffisamment de données à la disposition du responsable fédéral des pêches, et la LCÉE permet à l’autorité fédérale responsable de collaborer avec une autre instance afin de promouvoir l’uniformisation et l’harmonisation des processus d’évaluation des effets environnementaux, tous ordres de gouvernement confondus.  Les droits de participation des Cris relativement à des sujets susceptibles de nuire à leurs droits issus de la Convention ne sont pas compromis.  La question qui se pose est celle de savoir si, dans la mesure où l’on prévoit que la mine polluera l’habitat du poisson, l’enjeu des pêcheries ressortit en fin de compte au ministre fédéral des Pêches ou aux organismes provinciaux créés par la Convention et (s’il est sollicité par le promoteur minier) au cabinet du Québec.  Le bon sens ainsi que toutes les exigences légales commandent que le processus d’évaluation de la LCÉE tienne compte du contexte particulier du développement projeté dans le territoire visé par la Convention, notamment en prévoyant la participation des Cris.

Le ministre fédéral des Pêches n’est pas tenu d’accorder une autorisation sur le fondement du par. 35(2) une fois le projet minier approuvé par l’administrateur provincial ou le cabinet du Québec.  L’exigence faite aux organismes provinciaux de tenir compte des activités de pêche des Autochtones pour se prononcer sur l’opportunité du projet eu égard à la Convention ne fait pas de l’administrateur provincial ni, s’il est sollicité, du cabinet du Québec, le délégué du ministre fédéral ni ne soustrait ce dernier à l’obligation d’observer les règles et les attributions fédérales en ce qui a trait à l’habitat du poisson.

Les juges LeBel, Deschamps, Abella et Charron (dissidents) : La Convention, qui constitue à la fois un accord sur les droits de peuples autochtones et un accord intergouvernemental, crée un régime complet et détaillé pour l’administration du territoire de la Baie James.  Elle n’établit pas seulement les droits et les obligations des gouvernements fédéral et provincial, d’une part, et des peuples autochtones habitant le territoire, d’autre part, mais aussi les obligations mutuelles des gouvernements fédéral et provincial relativement au territoire.  La Convention, à laquelle les parties ont clairement voulu conférer force de loi, revêt un caractère supralégislatif.  Elle n’est entrée en vigueur et n’a lié les parties qu’après l’adoption des lois provinciale et fédérale l’approuvant et lui conférant force obligatoire.  Elle renferme une disposition qui prévoit clairement qu’en cas de conflit, elle a prépondérance sur les autres lois fédérales et provinciales d’application générale.  Les lois provinciale et fédérale approuvant la Convention confirment toute deux sa prépondérance.  La Convention bénéficie par ailleurs de la protection constitutionnelle et peut être considérée comme un traité moderne aux fins du par. 35(3) de la Loi constitutionnelle de 1982.  Elle crée des obligations mutuellement exécutoires et établit un cadre juridique complet énonçant les obligations respectives des parties en matière de services et de droits fonciers, tout en aménageant les modalités de leurs relations ultérieures.  De plus, il ressort de l’historique législatif que les parties ont voulu régler toutes les questions qui les opposaient et déterminer la nature de leurs droits et de leurs obligations respectifs.  Le tribunal doit s’efforcer d’interpréter un traité moderne d’une manière qui soit raisonnable, mais compatible avec l’intention des parties et le contexte général des négociations, y compris leur cadre juridique.  Toute interprétation doit présumer la bonne foi des parties et être conciliable avec le principe de l’honneur de la Couronne.  Toute ambiguïté doit être résolue en gardant ces éléments à l’esprit.

Il ressort de l’aperçu du régime d’évaluation environnementale prévu au ch. 22 de la Convention que la nature du projet, et non ses répercussions, détermine quel processus s’impose et, en règle générale, un projet ne sera soumis qu’à une seule évaluation environnementale.  En l’espèce, le projet n’est assujetti qu’au processus provincial prévu dans la Convention.  S’agissant de l’exploitation d’une mine, il relève de la compétence exclusive de la province en matière de travaux et entreprises d’une nature locale, de propriété et droits civils dans la province ou de ressources naturelles non renouvelables de la province.  Ses répercussions sur l’habitat du poisson, lequel ressortit à la compétence fédérale, ne le font pas bénéficier de l’exception prévue à l’art. 22.6.7 écartant le principe général d’une évaluation unique.  Le libellé du ch. 22 n’étaye aucunement la conclusion selon laquelle les répercussions d’un projet peuvent justifier une deuxième évaluation environnementale lorsque le projet lui‑même appartient à la compétence d’un gouvernement et que ses répercussions relèvent des pouvoirs d’un autre.  Si les répercussions d’un projet peuvent déclencher un processus d’évaluation environnementale distinct, l’exception devient la règle.  Pareille conclusion contredit l’intention claire des parties, qui ont pris grand soin d’établir une distinction entre les projets qui relèvent respectivement de la compétence fédérale et de celle de la province.  De plus, le ch. 22 traite expressément du rôle des Cris dans le processus d’évaluation environnementale et de leurs droits de participation à celui‑ci.  Les Cris jouent un rôle tant substantiel que procédural à chacune des étapes du processus.  Le processus fédéral que prévoit la LCÉE, qui ne permet aucune participation substantielle ou procédurale des Cris, est incompatible avec le texte de la Convention et ne saurait s’appliquer.

Une évaluation fédérale du projet n’est pas exigée en sus à l’art. 22.7.5, qui dispose que rien dans le ch. 22 « ne doit être interprété comme imposant un processus d’évaluation et d’examen des répercussions par le gouvernement fédéral à moins qu’une loi ou qu’un règlement fédéral l’exige ».  Cette phrase n’impose pas au gouvernement fédéral d’autres obligations que celles découlant habituellement d’une loi ou d’un règlement fédéral.  En raison de l’intention expresse des parties que la Convention constitue un régime complet de gouvernance du territoire en entier, qu’elle établisse une règle générale selon laquelle une seule évaluation environnementale a lieu et qu’elle l’emporte sur toute autre loi d’application générale incompatible, et du fait qu’il n’y a pas d’autre processus gouvernemental d’évaluation ni quelque processus parallèle prévu par la Convention elle‑même, on ne saurait interpréter l’art. 22.7.5 comme autorisant une évaluation environnementale fédérale distincte sur le fondement de la LCÉE.  La reconnaissance de la primauté de la LCÉE sur les dispositions précises de la Convention ne respecte pas l’ordonnancement constitutionnel établi et voulu par les parties à la Convention.  En outre, l’art. 22.7.5 est une disposition transitoire. Les parties l’ont stipulé pour déterminer le droit applicable entre la signature de la Convention et sa mise en oeuvre et il régit les questions liées à l’environnement jusqu’à la promulgation des lois approuvant la Convention.

La LCÉE a été adoptée après la signature de la Convention et sa mise en oeuvre par voie législative.  La Convention et les lois qui l’approuvent indiquent clairement que ni l’une ni l’autre des parties ne peuvent la modifier unilatéralement.  Vu la protection constitutionnelle du régime établi, la LCÉE ne peut prévaloir ni imposer un processus d’évaluation parallèle en sus de celui prévu par la Convention.  Toute interprétation différente signifierait que le gouvernement fédéral peut modifier unilatéralement ce qui devait être un régime multilatéral complet.  Le gouvernement fédéral ne peut donc pas agir unilatéralement pour modifier dans les faits le processus prévu dans la Convention.  Il ne peut non plus déroger aux droits qui y sont accordés en imposant des conditions fondées sur une loi externe d’application générale.  L’effet pratique de cette interprétation est que si le ministre des Pêches décide qu’une autorisation est requise par la Loi sur les pêches, il doit l’accorder sur le fondement des processus environnementaux établis par la Convention.  Il ne peut exiger qu’une autre évaluation environnementale soit entreprise en application de la LCÉE.  Le processus d’examen des répercussions environnementales prévu dans la Convention prédomine.

Mines Alerte Canada c. Canada (Pêches et Océans), 2010 CSC 2.

RÉSUMÉ

Pour établir une exploitation d’extraction minière à ciel ouvert et une usine de concentration en vue de la production de cuivre et d’or en Colombie‑Britannique, une société minière a soumis une description de projet au BC Environmental Assessment Office (le « Bureau »).  On a demandé au public de faire part de ses observations; par la suite, le Bureau a conclu que le projet n’était pas susceptible d’avoir des effets négatifs importants sur le plan environnemental, patrimonial, social, économique ou sanitaire et a délivré le certificat d’évaluation environnementale provinciale.  La société minière a aussi présenté au ministère fédéral des Pêches et des Océans des demandes concernant la construction de bassins servant au dépôt de résidus miniers.  Au départ, le ministère a conclu qu’une étude approfondie devait être menée parce que le projet était visé par le Règlement sur la liste d’étude approfondie (« LEA »), pris sous le régime de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale  (« LCEE  »).  Par la suite, il a défini la portée du projet de manière à exclure la mine et l’usine de concentration et, de ce fait, a conclu qu’une étude approfondie n’était plus nécessaire et que l’évaluation se ferait plutôt par examen préalable.  On n’a pas sollicité d’autres observations du public; l’examen préalable reposait plutôt sur des renseignements recueillis dans le cadre du processus fédéral‑provincial d’évaluation environnementale coopérative.  Le rapport d’examen préalable fédéral a conclu que le projet n’était pas susceptible d’entraîner des effets environnementaux négatifs importants, et l’autorité responsable a décidé d’autoriser la mise en œuvre du projet.  Mines Alerte a déposé une demande de contrôle judiciaire de la décision d’effectuer un examen préalable au lieu d’une étude approfondie.  La Cour fédérale a accueilli la demande, concluant que l’autorité responsable avait manqué à l’obligation imposée par la LCEE  en limitant la portée de l’évaluation environnementale aux aspects du projet qui nécessitaient seulement un examen préalable.  La cour a annulé la décision de délivrer les permis et d’accorder les approbations ou autorisations, et a interdit à l’autorité responsable de prendre toute autre mesure jusqu’à ce qu’elle ait tenu une consultation publique et effectué une étude approfondie conformément à l’art. 21  de la LCEE .  La Cour d’appel fédérale a infirmé la décision.

Arrêt : Le pourvoi est accueilli.

La LCEE et son règlement exigent que la voie à suivre en matière d’évaluation environnementale soit déterminée selon le projet tel qu’il est proposé; en général, il n’appartient pas à l’autorité responsable de modifier ce niveau d’évaluation.  L’interprétation selon laquelle le mot « projet » à l’art. 21  de la LCEE  signifie « projet tel qu’il est proposé » par le promoteur, et non « projet dont la portée a été définie » par l’autorité responsable, est compatible avec la définition législative de ce terme à l’art. 2  de la LCEE , le texte du règlement pertinent et l’intention du législateur qui se dégage des fonctions respectives de l’autorité responsable et du ministre lors des évaluations environnementales effectuées en application de la LCEE .  Si le projet tel qu’il est proposé est visé dans la LEA, comme c’est le cas en l’espèce, les exigences de l’art. 21  doivent être respectées.

Déterminer la voie à suivre et définir la portée constituent deux étapes distinctes dans le processus prévu par la LCEE .  Certes, l’autorité responsable n’a pas le pouvoir discrétionnaire de déterminer la voie à suivre pour l’évaluation.  Cependant, une fois cette voie déterminée, elle a le pouvoir discrétionnaire de définir la portée du projet pour l’évaluation en vertu du par. 15(1)  de la LCEE .  Si le projet est renvoyé à la médiation ou à l’examen par une commission conformément à l’al. 21.1(1) b), le ministre en détermine la portée après consultation de l’autorité responsable conformément au par. 15(1) .  La portée présumée du projet à évaluer est la portée du projet tel qu’il est proposé par le promoteur, mais, comme exception à cette thèse générale, l’autorité responsable ou le ministre peut l’élargir dans les circonstances prévues aux par. 15(2)  et (3) .  L’autorité responsable ou le ministre ne peut réduire la portée du projet au point que celle‑ci devient plus restreinte que la portée proposée par le promoteur.  Dans le cas d’un projet à l’égard duquel une étude approfondie doit être effectuée, l’autorité responsable peut et doit minimiser le double emploi en recourant aux mécanismes de coordination prévus par la LCEE .  En particulier, les gouvernements fédéral et provincial peuvent adopter des modalités acceptables pour les deux parties pour coordonner les évaluations environnementales.

En l’espèce, le projet tel qu’il est proposé par le promoteur aurait dû faire l’objet d’une évaluation environnementale fédérale.  Comme il est visé dans la LEA, les exigences de l’art. 21 s’appliquent.  L’autorité responsable est libre d’utiliser tous les mécanismes de coordination fédéraux‑provinciaux dont elle dispose, mais elle doit respecter les dispositions de la LCEE  concernant les études approfondies.  En effectuant un examen préalable, l’autorité responsable a outrepassé les pouvoirs qui lui sont reconnus par la loi.

Lorsqu’il a exercé son pouvoir discrétionnaire en matière de réparation, le juge de première instance n’a pas tenu compte de plusieurs éléments pertinents et importants et a accordé une réparation plus large que nécessaire.  Mines Alerte n’a aucun intérêt propriétal ou pécuniaire dans l’issue de l’instance et n’a pas participé à l’évaluation environnementale réalisée par l’autorité provinciale.  Elle n’a produit aucun élément de preuve établissant son insatisfaction à l’égard des évaluations environnementales effectuées par le Bureau ou l’autorité responsable, et personne d’autre n’a présenté la preuve de son insatisfaction à l’égard du processus d’évaluation.  Mines Alerte a déposé cette demande de contrôle judiciaire à titre de cause type à l’égard des obligations qui incombent au gouvernement fédéral selon l’art. 21 .  Elle a pris la décision stratégique de ne pas contester la décision de fond concernant la détermination de la portée du projet.  Compte tenu de tous les éléments pertinents, la réparation appropriée est d’accueillir la demande de contrôle judiciaire et de déclarer que l’autorité responsable a fait erreur en ne procédant pas à une étude approfondie.  Il n’y a pas lieu d’accorder d’autre réparation.  L’intérêt central de Mines Alerte, en tant que partie représentant l’intérêt public, est la question de droit à laquelle répondra le jugement déclaratoire.  Rien ne justifie que l’on exige du promoteur du projet qu’il recommence le processus d’évaluation environnementale alors que les décisions de fond prises par l’autorité responsable n’ont fait l’objet d’aucune contestation.

2008

Ciment du Saint-Laurent inc. c. Barrette, 2008 CSC 64.

RÉSUMÉ

Une loi spéciale adoptée par la législature du Québec en 1952 autorise CSL à construire une cimenterie dans une municipalité.  Dès le début de l’exploitation de la cimenterie en 1955, des problèmes de voisinage opposent CSL à des voisins mécontents des conséquences des activités de l’usine.  Le ministère de l’Environnement intervient à plusieurs reprises à l’égard de plaintes formulées par les citoyens relativement à des problèmes de poussière, d’odeurs et de bruits et la cimenterie elle‑même produit plusieurs rapports d’incidents environnementaux.  Alléguant des fautes diverses dans l’exploitation de la cimenterie ainsi que le caractère anormal ou excessif des troubles de voisinage causés par l’usine de CSL, B et C déposent une requête pour autorisation d’exercer un recours collectif au nom des autres résidents qui demeurent dans des secteurs voisins de la cimenterie.  La requête est accueillie et l’action déposée le 1^er août 1994.  CSL cesse toute exploitation de sa cimenterie en 1997.

Le tribunal de première instance fait droit au recours collectif sur la base d’un régime de responsabilité sans faute en matière de troubles de voisinage fondé sur l’art. 976 du Code civil du Québec (« C.c.Q. »).  Considérant que la preuve démontre l’existence de préjudices communs, mais inégaux en intensité selon la zone et l’année, le tribunal accorde des dommages‑intérêts qui varient selon les secteurs.  Il décide également que les membres du groupe devront présenter des réclamations individuelles pour les dommages‑intérêts accordés vu la difficulté d’établir de manière exacte le nombre de membres dans chacune des zones.  Pour sa part, tout en accueillant le pourvoi de CSL en partie à l’égard de certains aspects de la détermination des dommages‑intérêts, la Cour d’appel retient la responsabilité civile de l’entreprise sur la base de faute prouvée, en vertu du régime général de la responsabilité civile compte tenu de son défaut de respecter certaines normes réglementaires applicables.  La cour écarte la thèse de la responsabilité sans faute en matière de troubles de voisinage.

CSL interjette appel au sujet de la conclusion de la Cour d’appel sur sa responsabilité basée sur l’existence d’une faute et au sujet de la méthode d’établissement des dommages, de la prescription et de l’immunité à laquelle elle prétend avoir droit en vertu de la loi spéciale applicable à son usine.  Pour leur part, B et C se sont portés appelants incidents afin de faire reconnaître l’existence d’un régime de responsabilité sans faute fondé sur le caractère excessif des inconvénients du voisinage et pour faire rétablir les conclusions du tribunal de première instance quant au quantum des dommages‑intérêts.

Arrêt : Le pourvoi principal est rejeté et le pourvoi incident est accueilli.

Malgré son caractère apparemment absolu, le droit de propriété comporte néanmoins des limites.  L’article 976 C.c.Q. en constitue un exemple lorsqu’il dispose que le propriétaire d’un fonds ne peut imposer à ses voisins de supporter des inconvénients anormaux ou excessifs.  Il y a lieu de reconnaître deux régimes de responsabilité civile pour cause de troubles de voisinage en droit québécois : d’une part, le régime de droit commun de la responsabilité civile fondé sur le comportement fautif de leur auteur présumé et, d’autre part, le régime de responsabilité sans faute fondé sur la mesure des inconvénients subis par la victime en vertu de l’art. 976 C.c.Q.  [20] [86]

En ce qui a trait au régime de la responsabilité fondé sur la faute, la faute civile peut refléter soit l’exercice abusif d’un droit de propriété (art. 7 C.c.Q.), soit la violation de normes de comportement qui sont souvent inscrites dans des normes législatives concernant l’usage des propriétés.  Toutefois, en ce qui a trait aux inconvénients anormaux visés à l’art. 976 C.c.Q., le comportement ne constitue pas le critère déterminant.  Un propriétaire qui cause des inconvénients anormaux sans intention de nuire ou sans comportement excessif et déraisonnable n’abuse pas de son droit, puisque aucun comportement fautif ne peut lui être reproché.  La constatation d’inconvénients anormaux ne suffira donc pas pour établir la commission d’une faute dans l’exercice d’un droit.  Cependant, si un propriétaire commet une faute, il pourra être tenu responsable des dommages causés, même s’ils n’atteignent pas le niveau des inconvénients anormaux.  L’article 976 C.c.Q. ne lui garantira pas l’immunité contre les conséquences d’une faute civile.  En ce qui a trait à la violation d’une norme législative, elle ne constituera une faute civile que si elle constitue aussi une violation de la norme de comportement de la personne raisonnable au sens du régime général de responsabilité civile de l’art. 1457 C.c.Q.  [22] [30‑31] [33‑34]

Outre le régime général de la responsabilité civile fondé sur la faute, il y a lieu de reconnaître, en vertu de l’art. 976 C.c.Q., l’existence d’un régime de responsabilité civile sans faute en matière de troubles de voisinage qui serait fondé sur le caractère excessif des inconvénients subis par la victime et non sur le comportement de leur auteur présumé.  L’insertion de l’art. 976 dans le livre « Des biens » confirme en effet une intention législative de séparer les rapports de voisinage des règles générales relatives aux obligations.  Cette disposition relève donc davantage du droit de propriété que du régime général de la responsabilité civile.  Ensuite, le libellé même de l’art. 976 n’exige aucune preuve de comportement fautif pour établir la responsabilité d’un propriétaire ayant causé des inconvénients excessifs en matière de voisinage.  De plus, les commentaires de l’Office de révision du Code civil et ceux du ministre de la Justice permettent de conclure que l’intention du législateur n’était pas de limiter les poursuites pour troubles de voisinage aux cas de l’exercice fautif d’un droit.  Enfin, l’art. 976 se rattache à d’autres dispositions qui mettent l’accent sur le résultat d’un acte et non sur le comportement d’un propriétaire.  Le régime de la responsabilité civile fondé sur l’existence de troubles de voisinage anormaux, malgré l’absence de faute prouvée ou présumée, coïncide d’ailleurs avec les approches adoptées en common law canadienne et en droit civil français.  Un tel régime s’accorde également avec des considérations de politique générale, tels que l’objectif de protection de l’environnement et l’application du principe du pollueur‑payeur.  [3] [20] [37] [72‑75] [80]

La théorie de la responsabilité propter rem retenue par la Cour d’appel doit être écartée.  Suivant cette théorie, l’obligation de ne pas nuire aux voisins doit être assimilée à une charge réelle grevant chaque immeuble en faveur des fonds voisins.  Dès que la limite des inconvénients normaux serait franchie, le propriétaire voisin pourrait opposer son droit au propriétaire fautif par la voie d’une action réelle immobilière visant à faire cesser le trouble.  Les demandes d’indemnisation de nature personnelle seraient régies pour leur part par les règles traditionnelles de la responsabilité civile.  Or, une telle approche soulève plusieurs difficultés : elle ne donnerait droit qu’à une action réelle immobilière, plutôt que personnelle; les locataires ou occupants ne pourraient exercer de recours fondés sur l’art. 976 C.c.Q. puisqu’ils ne peuvent exciper de la qualité de titulaires d’un droit réel; et elle rendrait difficile, sinon impossible, l’exercice de recours collectifs dans les situations où s’appliquerait l’art. 976 C.c.Q.  [81‑84]

En l’espèce, la juge de première instance a conclu à l’absence d’une faute civile liée aux obligations imposées par la loi à CSL.  Elle a estimé que CSL avait respecté son obligation d’employer les meilleurs moyens connus pour éliminer les poussières et fumées et qu’elle avait pris des précautions raisonnables pour que ses équipements soient toujours en bon état de fonctionnement et soient utilisés de façon optimale.  Son interprétation des faits est raisonnable et son analyse du droit correcte.  B et C n’ont pas démontré que la juge a commis à ce sujet une erreur justifiant d’infirmer sa décision.  [92‑94]

Quant à la responsabilité sans faute pour troubles de voisinage sous le régime de l’art. 976 C.c.Q., la première juge s’est dite convaincue que B et C ainsi que les membres du groupe qu’ils représentent ont subi des inconvénients anormaux, excédant les limites de la tolérance que les voisins se doivent suivant la nature ou la situation de leurs fonds, et ce, même si CSL exploitait sa cimenterie dans le respect des normes en vigueur.  Compte tenu de ses constatations de faits, la première juge était justifiée de conclure à la responsabilité de CSL en vertu de l’art. 976 C.c.Q.  De plus, elle n’a pas commis d’erreur dans l’interprétation du terme « voisin » lorsqu’elle a conclu que tous les membres habitant les quartiers contigus à la cimenterie sont les voisins de celle‑ci pour l’application de l’art. 976 C.c.Q., parce qu’ils demeurent à proximité suffisante de l’usine.  Bien que le demandeur doive prouver une certaine proximité géographique entre l’inconvénient et sa source, ce terme doit recevoir une interprétation libérale.  [94‑96]

La loi spéciale de 1952 concernant CSL ne lui confère pas d’immunité à l’égard des poursuites en dommages‑intérêts en relation avec ses activités industrielles.  Bien que cette loi autorise l’exploitation de la cimenterie en imposant l’usage des meilleurs moyens disponibles, elle ne soustrait nullement CSL à l’application du droit commun.  Lorsque le législateur exclut l’application du droit commun, il le fait généralement de façon expresse.  La loi spéciale ne comporte pas de dispositions suffisamment précises pour permettre de conclure que le droit de la responsabilité civile est écarté à l’égard de toutes les conséquences des activités de la cimenterie.  [97‑98]

Les dommages relatifs aux faits postérieurs au jugement autorisant le recours collectif ne sont pas prescrits.  La demande d’autorisation d’exercer un recours collectif a suspendu la prescription jusqu’au moment où le jugement faisant droit à la requête n’était plus susceptible d’appel (art. 2908 C.c.Q.), puis le dépôt de l’action a interrompu la prescription (art. 2892 C.c.Q.).  Selon l’art. 2896 C.c.Q., cette interruption doit se poursuivre jusqu’au jugement et produire ses effets pour tout droit découlant de la « même source ».  Ces mots commandent une interprétation libérale.  En l’espèce, la source des dommages continus subis par B et C, soit les faits ayant fait naître leur droit d’action, demeure la même : il s’agit des activités de CSL ayant causé des inconvénients excessifs en matière de voisinage.  Comme ces activités se sont continuées jusqu’en 1997, il serait contraire à la logique et peu pratique de demander à B et C de répéter leur requête à tous les trois ans pour chacun des inconvénients subis.  [99‑103] [106]

Enfin, en raison du pouvoir discrétionnaire reconnu au juge du fond et de la difficulté d’évaluer les ennuis et inconvénients environnementaux, la méthode de la moyenne utilisée par la première juge pour fixer le montant des dommages était raisonnable et appropriée dans les circonstances.  CSL n’a pas démontré que sa responsabilité en a été aggravée et il n’y a aucune indication que la somme accordée résulte d’une erreur sérieuse dans l’évaluation du préjudice.  Les conclusions du tribunal de première instance sur l’évaluation des dommages doivent donc être rétablies.  [116]

2003

Cie pétrolière Impériale ltée c. Québec (Ministre de l’Environnement), 2003 CSC 58.

RÉSUMÉ

À la suite de problèmes de contamination d’un site qu’avait exploité la Compagnie pétrolière Impériale, le ministre de l’Environnement du Québec lui ordonne, conformément à l’art. 31.42 de la Loi sur la qualité de l’environnementLQE »), de préparer à ses frais et de remettre au ministère une étude de caractérisation des lieux et des mesures de décontamination appropriées.  Impériale refuse d’exécuter l’étude et demande au Tribunal administratif du Québec d’annuler l’ordonnance du ministre.  Elle invoque, entre autres, une violation des règles d’équité procédurale applicables à la décision du ministre, ce dernier se trouvant en conflit d’intérêts puisqu’il est intervenu dans les travaux antérieurs de décontamination et qu’il est maintenant poursuivi au sujet de la contamination du site par les propriétaires actuels des terrains.  Le Tribunal rejette l’appel, mais la Cour supérieure fait droit à la demande de révision judiciaire.  Elle conclut que l’ordonnance du ministre doit être annulée parce que le Tribunal a adopté une interprétation déraisonnable de l’art. 31.42 LQE, mais aussi parce que le ministre se trouvait en situation de conflit d’intérêts.  Le ministre ne possédait donc pas l’apparence d’impartialité requise par les règles d’équité procédurale.  La Cour d’appel du Québec annule cette décision et confirme l’ordonnance du ministre.

Arrêt : Le pourvoi est rejeté.

Le ministre a pris un type d’ordonnance qu’il pouvait rendre en vertu de la LQE. L’article 31.42, qui exprime le principe dit du pollueur-payeur, accorde un large pouvoir discrétionnaire au ministre.  Ce dernier peut, en vertu de cette disposition, imposer aux auteurs d’une contamination de l’environnement l’obligation d’effectuer les études nécessaires pour préciser la nature du problème appréhendé, de présenter un plan de travaux correctifs et, le cas échéant, d’exécuter ces derniers à leurs propres frais.  Dans l’application de l’art. 31.42, le ministre remplit un rôle largement politique, qui fait appel à son pouvoir et à son devoir de choisir les meilleures méthodes d’intervention, avec le souci de protéger l’intérêt public, pour atteindre les objectifs de la législation sur la protection de l’environnement.  Il ne remplit pas alors une fonction juridictionnelle.  Au contraire, il exécute ses fonctions d’administration et d’application de la législation sur la protection de l’environnement.

La contestation d’Impériale repose sur une conception erronée des fonctions du ministre et de la nature des normes d’équité procédurale pertinentes. Compte tenu du contexte de l’ensemble des fonctions du ministre comme du cadre de la mise en œuvre de son pouvoir d’ordonnance, la notion d’impartialité rattachée à l’action des tribunaux de l’ordre judiciaire ne s’applique pas à sa décision.  Le contenu de l’obligation d’impartialité, tout comme celui de l’ensemble des règles d’équité procédurale, est susceptible de varier pour s’adapter au contexte de l’activité d’un décideur administratif et à la nature de ses fonctions.  Dans la présente affaire, le ministre devait certes se conformer aux obligations d’équité procédurale prévues par la loi, comme les avis aux intéressés et la motivation de la décision.  Cela fait, les principes d’équité procédurale pertinents à la situation, codifiés d’ailleurs par la Loi sur la justice administrative, exigeaient seulement qu’il exécute les obligations procédurales prévues par la loi et qu’il considère avec soin et attention les observations de l’administré.  Par ailleurs, les intérêts en cause ne correspondaient sûrement pas à un intérêt personnel au sens de la jurisprudence.  Les seuls intérêts que défendait le ministre étaient l’intérêt public dans la protection de l’environnement et celui de l’État, chargé de préserver celui-ci.  Dans le contexte de cette affaire, ces intérêts se dissociaient difficilement.  Dans le cadre de l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, le ministre pouvait légitimement prendre en compte une solution qui se révélait moins dispendieuse pour le trésor public.  Ce faisant, il mettait en application un des principes organisateurs de la LQE, celui du pollueur-payeur.  Il n’existait pas de situation de conflit d’intérêts donnant ouverture à une intervention judiciaire, encore moins d’abus ou de détournement de pouvoir.  Le ministre agissait dans le cadre prévu par le droit applicable et conformément à celui-ci.  Il n’est utile d’invoquer ni la théorie du chevauchement des fonctions ni celle de la nécessité, car aucun moyen ne donnait ouverture à des procédures en révision de la décision du Tribunal administratif du Québec, rejetant l’appel de la décision du ministre.

2001

114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville), 2001 CSC 40.

RÉSUMÉ

Les appelantes sont des entreprises d’aménagement paysager et d’entretien des pelouses qui exercent leurs activités surtout dans la région métropolitaine de Montréal et qui ont aussi bien des clients commerciaux que des clients résidentiels. Elles utilisent régulièrement, dans le cadre de leurs activités commerciales, des pesticides conformes à la Loi sur les produits antiparasitaires du gouvernement fédéral et détiennent les permis requis par la Loi sur les pesticides du Québec.  En 1991, la Ville intimée, située à l’ouest de Montréal, a adopté le règlement 270, qui limite l’utilisation des pesticides sur son territoire à des endroits précis et aux activités énumérées.  La définition de pesticides contenue dans le règlement 270 est la réplique exacte de celle adoptée dans la Loi sur les pesticides.  En vertu du par. 410(1) de la Loi sur les cités et villes du Québec (« L.C.V. »), le conseil peut faire des règlements « [p]our assurer la paix, l’ordre, le bon gouvernement, la salubrité et le bien‑être général sur le territoire de la municipalité », tandis qu’en vertu du par. 412(32) L.C.V., il peut faire des règlements « [p]our réglementer ou défendre [. . .] l’usage de [. . .] matières combustibles, explosives, corrosives, toxiques, radioactives ou autrement dangereuses pour la santé ou la sécurité publiques, sur le territoire de la municipalité ou dans un rayon de 1 km à l’extérieur de ce territoire ».  En 1992, les appelantes ont été accusées d’avoir utilisé des pesticides contrairement au règlement 270.  Elles ont introduit une requête en jugement déclaratoire demandant à la Cour supérieure de déclarer inopérant le règlement 270 et ultra vires le pouvoir de la Ville.  La Cour supérieure a rejeté la requête, et la Cour d’appel a confirmé cette décision.

Arrêt :  Le pourvoi est rejeté.

Les juges L’Heureux-Dubé, Gonthier, Bastarache et Arbour :  En tant qu’organismes créés par la loi, les municipalités peuvent exercer seulement les pouvoirs qui leur sont conférés expressément par la loi, les pouvoirs qui découlent nécessairement ou vraiment du pouvoir explicite conféré dans la loi, et les pouvoirs indispensables qui sont essentiels et non pas seulement commodes pour réaliser les fins de l’organisme.  Y sont inclus les pouvoirs en matière de « bien‑être général » conférés par la loi provinciale habilitante, sur laquelle les municipalités peuvent se fonder. L’article 410 L.C.V. constitue un exemple d’une telle disposition générale de bien‑être et il ajoute aux pouvoirs spécifiques conférés par l’art. 412.  Bien que les dispositions habilitantes permettant aux municipalités de réglementer pour le « bien‑être général » sur leur territoire autorisent l’adoption de règlements visant véritablement à faciliter la réalisation d’objectifs telles la santé et la sécurité publiques, les tribunaux saisis d’un règlement contesté adopté en vertu d’une disposition « omnibus » comme l’art. 410L.C.V. doivent être vigilants lorsqu’ils cherchent à déterminer le but véritable du règlement.

Le règlement 270 ne tombe pas sous l’égide du par. 412(32) L.C.V.  Le texte du règlement et la preuve présentée au cours du présent litige n’assimilent pas les pesticides aux « matières [. . .] toxiques ».  Étant donné qu’aucune disposition particulière de la loi provinciale habilitante ne mentionne les pesticides, le règlement doit tomber dans le champ d’application du par. 410(1) L.C.V.  Interprété dans son ensemble, le règlement 270 n’impose pas une interdiction totale, mais permet plutôt l’usage de pesticides dans certains cas où cet usage n’a pas un but purement esthétique.  Selon la distinction entre l’usage essentiel et l’usage non essentiel des pesticides, il est raisonnable de conclure que le règlement de la Ville a pour objet de minimiser l’utilisation de pesticides qui seraient nocifs afin de protéger la santé de ses habitants.  Cet objet relève directement de l’aspect « santé » du par. 410(1) L.C.V. Les distinctions contestées par les appelantes au motif qu’elles restreignent leurs activités commerciales sont des conséquences nécessaires à l’application du pouvoir délégué par la province en vertu du par. 410(1) L.C.V.  De plus, interpréter le par. 410(1) comme permettant à la Ville de réglementer l’utilisation des pesticides correspond aux principes de droit et de politique internationaux.  L’interprétation du règlement 270 exposée ici respecte le « principe de précaution » du droit international. Dans le contexte des postulats du principe de précaution, les craintes de la Ville au sujet des pesticides s’inscrivent confortablement sous la rubrique de l’action préventive.

Le règlement 270 n’a pas été rendu inopérant du fait de son incompatibilité avec la législation fédérale ou provinciale.  Découlant d’une loi provinciale habilitante, le règlement 270 est sujet au critère de « l’impossibilité de se conformer aux deux textes » en cas de conflit entre la législation fédérale et la législation provinciale, critère qui a été énoncé dans l’arrêt Multiple Access.  La Loi sur les produits antiparasitairesdu gouvernement fédéral dicte quels pesticides peuvent être agréés à des fins de fabrication et/ou d’utilisation au Canada.  Cette loi est permissive, et non pas exhaustive, de sorte qu’il n’y a aucun conflit d’application avec le règlement 270. Le critère de l’arrêt Multiple Accesss’applique également à l’examen de la question de savoir s’il y a conflit entre le règlement municipal et la législation provinciale.  Dans la présente affaire, rien n’empêche que l’on se conforme à la fois au règlement 270 et à la Loi sur les pesticides du Québec, et il n’y a aucun élément de preuve plausible indiquant que la législature avait l’intention d’empêcher la réglementation par les municipalités de l’utilisation des pesticides.  La Loi sur les pesticides établit un régime de permis pour les vendeurs et les applicateurs commerciaux de pesticides et elle est donc complémentaire à la législation fédérale, qui porte sur les produits eux‑mêmes.  Conjointement avec le règlement 270, ces lois établissent un régime de réglementation à trois niveaux.

Les juges Iacobucci, Major et LeBel :  Le critère fondamental permettant de déterminer s’il existe conflit d’application demeure l’impossibilité de se conformer aux deux textes.  Dans cette optique, le présumé conflit avec la législation fédérale n’existe tout simplement pas.  Il n’y a pas non plus conflit avec la Loi sur les pesticides du Québec pour les raisons données par la majorité.

En l’espèce, les questions se résument à savoir si, premièrement, la L.C.V. autorise les municipalités à réglementer l’utilisation des pesticides sur leur territoire et, deuxièmement, si le règlement en cause respecte les principes généraux applicables à la législation déléguée.  La Ville admet que la seule disposition qui permette de confirmer la légalité de son règlement est la clause générale du par. 410(1) L.C.V. Bien qu’il paraisse logique, sur les plans législatif et administratif, de recourir à des dispositions générales de bien-être pour conférer aux administrations publiques locales le pouvoir résiduaire de traiter des questions nouvelles ou évolutives relativement au bien‑être de la collectivité locale vivant sur leur territoire, il ne suffit pas qu’une question particulière soit devenue une préoccupation urgente selon la collectivité locale.  Cette préoccupation doit être étroitement liée aux intérêts immédiats de la collectivité se trouvant dans les limites territoriales définies par la législature pour ce qui concerne toute question pour laquelle l’intervention des administrations publiques locales peut se révéler utile.  En l’espèce, le règlement vise les problèmes liés à l’utilisation des terres et des biens et il porte sur des préoccupations de quartier qui ont toujours relevé du domaine d’activité des administrations publiques locales.  Le règlement était donc autorisé en bonne et due forme par le par. 410(1).

Selon deux principes fondamentaux établis depuis longtemps en matière de législation déléguée, un règlement ne peut pas être prohibitif et discriminatoire à moins que la loi habilitante ne l’autorise.  Bien que le règlement 270 établisse de prime abord une prohibition générale pour ensuite permettre certaines utilisations particulières, lu dans son ensemble, il a comme effet d’interdire l’utilisation des pesticides pour des raisons purement esthétiques tout en permettant d’autres utilisations, surtout pour des activités commerciales et agricoles.  De plus, bien que le règlement soit discriminatoire, il ne peut y avoir aucune réglementation sur un tel sujet sans une certaine forme de discrimination, en ce sens que le règlement doit établir où, quand et comment un produit particulier peut être utilisé.  Le pouvoir de réglementation délégué comportait donc inévitablement le pouvoir implicite de faire de la discrimination.

1997

R. c. Hydro-Québec, [1997] 3 R.C.S. 213.

RÉSUMÉ

L’intimée aurait déversé des biphényles polychlorés (BPC) dans une rivière, au début de 1990.  Elle a été accusée d’avoir commis deux infractions en vertu de l’al. 6a) de l’Arrêté d’urgence sur les biphényles chlorés, qui a été pris et mis à exécution conformément aux art. 34 et 35 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement.  Les articles 34 et 35 figurent à la partie II de la Loi, intitulée «Substances toxiques».  La partie II traite d’abord de l’identification de substances susceptibles de mettre en danger l’environnement ou la vie et la santé humaines, et elle établit ensuite la procédure à suivre pour les ajouter à la liste des substances toxiques de l’annexe I (qui contient une liste de substances dangereuses provenant d’un texte législatif antérieur), et pour imposer, par voie de règlement, les conditions à respecter pour que les substances ainsi énumérées puissent être rejetées dans l’environnement.  Selon l’art. 11 de la Loi, est toxique toute substance «qui pénètre ou peut pénétrer dans l’environnement» dans des conditions «de nature à [. . .] avoir, immédiatement ou à long terme, un effet nocif sur l’environnement», à «mettre en danger l’environnement essentiel pour la vie humaine» ou à «constituer un danger au Canada pour la vie ou la santé humaine».  L’article 3 définit le terme «substance» comme étant «[t]oute matière organique ou inorganique, animée ou inanimée, distinguable» et le terme «environnement» comme étant l’«[e]nsemble des conditions et des éléments naturels de la terre».  L’article 34 prescrit la réglementation des substances inscrites sur la liste des substances toxiques.  L’article 35 est accessoire à l’art. 34.  Il prévoit que, lorsqu’une substance n’est pas inscrite sur la liste de l’annexe I (ou lorsqu’elle y est inscrite mais que les ministres de l’Environnement et de la Santé croient qu’elle n’est pas réglementée comme il convient) et que les ministres croient qu’une intervention immédiate est nécessaire, un «arrêté d’urgence» peut être pris relativement à celle‑ci.  Ces arrêtés peuvent comporter les mêmes dispositions qu’un règlement pris aux termes de l’art. 34, mais ils ne demeurent en vigueur que pendant 14 jours, à moins d’être approuvés par le gouverneur en conseil.  Le défaut de se conformer à un règlement pris sous le régime de l’art. 34 ou à un arrêté pris aux termes de l’art. 35 constitue une infraction en vertu de l’art. 113 de la Loi.  L’intimée a déposé une requête en vue de faire déclarer que les art. 34 et 35 de la Loi ainsi que l’art. 6a) de l’arrêté d’urgence lui‑même excèdent la compétence du Parlement du Canada pour le motif qu’ils ne relèvent d’aucun chef de compétence fédérale énoncé à l’art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867.  Le procureur général du Québec est intervenu à l’appui de la position de l’intimée.  La requête a été accueillie par la Cour du Québec et un appel interjeté devant la Cour supérieure a été rejeté.  Un autre appel interjeté devant la Cour d’appel a, lui aussi, été rejeté.

Arrêt (le juge en chef Lamer et les juges Sopinka, Iacobucci et Major sont dissidents):  Le pourvoi est accueilli.  Les dispositions contestées sont valides en vertu de la compétence en matière de droit criminel.

Les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Cory et McLachlin:  L’environnement n’est pas, comme tel, un domaine de compétence législative en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867.  Il s’agit plutôt d’un sujet diffus qui touche plusieurs domaines différents de responsabilité constitutionnelle, dont certains sont fédéraux et d’autres provinciaux.  Si une disposition relative à l’environnement relève, de par son caractère véritable, de l’un des pouvoirs attribués au corps législatif qui l’a adoptée, elle est alors constitutionnellement valide.

En vertu du par. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867, le Parlement a été investi du plein pouvoir d’adopter des règles de droit criminel au sens le plus large du terme.  Il relève entièrement du pouvoir discrétionnaire du Parlement de décider quel mal il désire supprimer au moyen d’une interdiction pénale et quel intérêt menacé il souhaite ainsi sauvegarder.  Aux termes du par. 91(27), il relève également du pouvoir discrétionnaire du Parlement de déterminer le degré de culpabilité qu’il souhaite attacher à une interdiction criminelle.  Ce pouvoir est assujetti, naturellement, aux exigences de la «justice fondamentale» prescrites à l’art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés, qui peuvent dicter un degré plus élevé de mens rea dans le cas des crimes graves ou «proprement dits».  La Charte mise à part, la seule réserve dont a été assorti le plein pouvoir du Parlement en matière de droit criminel est qu’il ne peut pas être utilisé de façon déguisée.  Comme d’autres pouvoirs législatifs, il ne peut pas permettre au Parlement, simplement en légiférant de la manière appropriée, d’empiéter spécieusement sur des domaines de compétence législative provinciale exclusive.  Pour déterminer si on est en présence d’une telle tentative, il convient de déterminer si l’interdiction se fonde sur un objectif public légitime

La protection de l’environnement, au moyen d’interdictions concernant les substances toxiques, constitue un objectif public tout à fait légitime dans l’exercice de la compétence en matière de droit criminel.  La protection de l’environnement est un problème international qui exige une action des gouvernements de tous les niveaux.  Le recours légitime au droit criminel ne constitue nullement un empiétement sur la compétence législative provinciale, bien qu’il puisse toucher à des matières qui en relèvent.  Le Parlement peut, en vertu de sa compétence en matière de droit criminel, édicter validement des interdictions relatives à des actes précis en vue de prévenir la pollution.  Cela ne constitue pas un empiétement sur les compétences législatives d’une province.  Le recours à la compétence fédérale en matière de droit criminel n’empêche nullement les provinces d’exercer les vastes pouvoirs que leur confère l’art. 92 pour réglementer et limiter la pollution de l’environnement de façon indépendante ou de concert avec des mesures fédérales.

La formulation large est inévitable dans une loi sur la protection de l’environnement en raison de l’ampleur et de la complexité du sujet.  Exiger une plus grande précision aurait pour effet de faire échouer la législature dans sa tentative de protéger le public contre les dangers découlant de la pollution.  La partie II de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement traite non pas de la protection de l’environnement en général, mais simplement du contrôle de substances toxiques qui peuvent être rejetées dans l’environnement dans certains circonstances limitées, au moyen d’une série d’interdictions assorties de sanctions pénales.  La Loi visait non pas à interdire l’utilisation, l’importation ou la fabrication de tous les produits chimiques, mais plutôt à ne toucher que les substances qui sont dangereuses pour l’environnement, et seulement si elles ne sont pas par ailleurs réglementées par la loi.  La partie II a généralement pour objet et pour effet de prescrire une procédure permettant d’évaluer si, parmi les nombreuses substances qui peuvent, en théorie, être visées par l’art. 11, certaines devraient être ajoutées à la liste des substances toxiques de l’annexe I, et de déterminer, lorsqu’on prend un arrêté en ce sens, s’il y a lieu d’interdire, sous peine de sanction, l’utilisation de la substance ainsi ajoutée de la manière prévue dans le règlement pris en vertu du par. 34(1).  Ces substances inscrites sur la liste, toxiques au sens ordinaire du terme, sont celles que la Loi interdit, en fin de compte, d’utiliser d’une manière contraire au règlement.  C’est une interdiction limitée qui s’applique à un nombre limité de substances.  L’interdiction est assortie d’une peine en cas de non‑respect et s’appuie sur un objectif pénal valide et est donc une mesure législative pénale valide.  Le ciblage précis de substances toxiques fondé sur une évaluation individuelle évite de recourir à des interdictions inutilement larges et à leur incidence sur l’exercice de pouvoirs provinciaux.

L’arrêté d’urgence est également valide en vertu du par. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867.  Les BPC sont non seulement très toxiques, mais encore ils durent longtemps et se décomposent très lentement dans l’eau, l’air ou le sol.  Ils sont aussi extrêmement mobiles.  De même, ils se dissolvent facilement dans les tissus adipeux et autres composés organiques, de sorte qu’ils remontent la chaîne alimentaire.  Ils posent des risques importants de préjudice grave pour les animaux et les humains.

Il n’est pas nécessaire de déterminer si les dispositions contestées relèvent de la compétence du Parlement pour légiférer relativement à la paix, à l’ordre et au bon gouvernement du Canada.

Le juge en chef Lamer et les juges Sopinka, Iacobucci et Major (dissidents):  Le caractère véritable de la partie II de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement réside dans la réglementation systématique, par des organismes fédéraux, de toutes les substances susceptibles d’avoir un effet nocif sur un aspect de l’environnement, ou de présenter un danger pour la vie ou la santé humaine.  Même si le par. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867 a attribué au Parlement la compétence vaste et exclusive pour légiférer en matière de droit criminel, la compétence en matière de droit criminel a toujours été assujettie à deux exigences:  les lois censées être maintenues en vertu du par. 91(27) doivent contenir des interdictions assorties de peines et elles doivent viser un objectif public légitime.  Bien qu’il ait été déterminé que la protection de la santé humaine constitue un objectif public légitime, la mesure législative contestée va bien au-delà de cet objectif.  Cependant, la protection de l’environnement constitue également un objectif valide du droit criminel.

Même si les dispositions contestées visent un objectif légitime en matière criminelle, elles ne satisfont pas à l’autre moitié du critère.  Elles visent non pas à interdire la pollution de l’environnement, mais simplement à la réglementer et ne peuvent donc pas être qualifiées de droit criminel au sens du par. 91(27).  Bien qu’une loi en matière criminelle puisse validement comporter des exemptions relativement à certaines conduites sans pour autant perdre son caractère, pour qu’il y ait exemption, il faut d’abord qu’il y ait une interdiction dans la loi dont découle cette exemption.  La loi faisant l’objet du présent pourvoi ne contient aucune interdiction de cette nature.  Les articles 34 et 35 ne définissent pas une infraction.  Ils établissent plutôt un régime de réglementation en vertu duquel les ministres de la Santé et de l’Environnement peuvent, de manière continue, inscrire des substances sur la liste des substances toxiques et définir les normes de conduite relatives à ces substances.  Ce serait un crime singulier dont la définition a été laissée à l’entière discrétion du pouvoir exécutif.  Les interdictions prévues à l’art. 113, telles qu’elles existent, sont accessoires au régime de réglementation, et non l’inverse.  Cela laisse fortement entendre que la Loi est axée sur la réglementation plutôt que sur les interdictions.  L’article 34 permet la réglementation de tous les aspects imaginables des substances toxiques.  Il est fort improbable que le Parlement ait eu l’intention de laisser la criminalisation d’un aussi vaste domaine de comportement à la discrétion des ministres.  De plus, les dispositions équivalentes mentionnées au par. 34(6) de la Loi, selon lequel une province peut être exemptée de l’application des règlements lorsque des dispositions équivalentes à ces règlements y sont déjà en vigueur, laissent fortement présumer que les règlements fédéraux sont de nature réglementaire et non pas criminelle, puisque toute loi en matière d’environnement adoptée par une province doit être de nature réglementaire.  Enfin, le fait d’accorder au Parlement le pouvoir de réglementer de façon aussi complète le rejet de substances dans l’environnement par la détermination de leur nature «toxique» ou non éliminerait inévitablement la possibilité d’avoir une compétence partagée en matière d’environnement et empiéterait de façon considérable sur d’autres chefs de compétence provinciale.

Tenant pour acquis que la protection de l’environnement et de la vie et de la santé humaines contre toutes les substances potentiellement nocives pourrait constituer une «nouvelle matière» relevant de la compétence concernant la paix, l’ordre et le bon gouvernement, cette matière n’a pas l’unicité, la particularité et l’indivisibilité requises qui la distinguent clairement des matières d’intérêt provincial.  La définition des «substances toxiques» à l’art. 11, conjuguée à celle du mot «substance» à l’art. 3, est une définition générale sans limites précises.  Même si l’art. 15 énonce effectivement certains critères pour raffiner la notion de «substance toxique», il ne restreint pas la définition large donnée à cette notion, mais ne fait qu’offrir des lignes directrices en matière d’enquête.  En outre, le processus d’enquête prévu à l’art. 15 peut être complètement évité lorsqu’un arrêté d’urgence est pris conformément à l’art. 35.  Quant aux limites géographiques, même si le préambule de la Loi laisse entendre qu’elle ne s’applique qu’aux substances «qu’il n’est pas toujours possible de circonscrire au territoire touché», ni la partie II ni les dispositions habilitantes en cause ne contiennent une véritable restriction fondée sur des considérations territoriales.  Le fait que la partie II n’établisse aucune distinction  entre des types de substances toxiques, que ce soit en fonction de leur degré de persistance et de diffusion dans l’environnement et de la sévérité de leur effet nocif, ou de leurs aspects extraprovinciaux, démontre que les dispositions habilitantes n’ont pas l’unicité, la particularité et l’indivisibilité requises.  Dans la mesure où la partie II de la Loi inclut la réglementation de «substances toxiques» susceptibles de toucher uniquement la province où elles émanent, l’appelant a le lourd fardeau d’établir que les provinces elles‑mêmes seraient incapables de réglementer ces émissions toxiques, fardeau dont il ne s’est pas acquitté.

La loi contestée ne peut pas se justifier en tant qu’exercice de la compétence fédérale en matière d’échanges et de commerce.

1992

Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 RCS 3.

RÉSUMÉ

L’intimée, la Friends of the Oldman River Society (la « Société »), un groupe environnemental de l’Alberta, par demande de bref de certiorari et de bref de mandamus présentée à la Cour fédérale, cherche à forcer deux ministères fédéraux, le ministère des Transports et le ministère des Pêches et des Océans, à procéder à une évaluation environnementale conformément au Décret fédéral sur les lignes directrices visant le processus d’évaluation et d’examen en matière d’environnement, relativement à un barrage construit sur la rivière Oldman par le gouvernement de l’Alberta ‑‑ projet qui touche plusieurs sphères de compétence fédérale, notamment les eaux navigables, les pêcheries, les Indiens et les terres indiennes.  Le Décret sur les lignes directrices a été pris en vertu de l’art. 6  de la Loi sur le ministère de l’Environnement  et exige de tous les ministères et organismes fédéraux qui exercent un pouvoir de décision à l’égard d’une proposition (c’est‑à‑dire une entreprise ou activité) susceptible d’entraîner des répercussions environnementales sur une question de compétence fédérale, qu’ils procèdent à un examen initial de cette proposition afin de déterminer si elle peut éventuellement comporter des effets défavorables sur l’environnement.  La province a elle‑même procédé au cours des années à d’importantes études environnementales qui ont donné lieu à des consultations publiques, notamment auprès des bandes indiennes et des groupes environnementaux, et, en septembre 1987, avait obtenu du ministre des Transports une approbation de l’ouvrage en vertu de l’art. 5  de la Loi sur la protection des eaux navigables .  Cette disposition prévoit qu’il est interdit de construire un ouvrage dans les eaux navigables à moins qu’il n’ait préalablement été approuvé par le ministre.  Dans l’évaluation de la demande de l’Alberta, le ministre n’a examiné que l’incidence du projet sur la navigation et aucune évaluation n’a été faite en vertu du Décret sur les lignes directrices.  Les tentatives de l’intimée devant les tribunaux de l’Alberta pour faire arrêter le projet ont échoué et les ministres fédéraux de l’Environnement et des Pêches et des Océans ont refusé d’assujettir le projet à l’évaluation en vertu du Décret sur les lignes directrices.  Le contrat de construction du barrage a été octroyé en 1988 et les travaux étaient achevés à 40 pour 100 lorsque la présente action a été intentée devant la Cour fédérale en avril 1989.  La Section de première instance a rejeté les demandes.  La Cour d’appel a infirmé le jugement, annulé l’approbation accordée en vertu de l’art. 5  de la Loi sur la protection des eaux navigables  et ordonné aux ministres des Transports et des Pêches et des Océans de se conformer au Décret sur les lignes directrices.  Le présent pourvoi soulève la validité constitutionnelle et législative du Décret sur les lignes directrices et porte sur la nature et l’applicabilité de celui‑ci.  Il soulève aussi la question de savoir si le juge des requêtes a bien exercé son pouvoir discrétionnaire dans sa décision de ne pas accorder le redressement demandé en raison du retard déraisonnable et de la futilité de la procédure.

Arrêt (le juge Stevenson est dissident):  Le pourvoi est rejeté, sauf qu’il ne sera pas délivré de bref de la nature d’un mandamus ordonnant au ministre des Pêches et des Océans de se conformer au Décret sur les lignes directrices.

La validité législative du Décret sur les lignes directrices

Le Décret sur les lignes directrices a été validement adopté conformément à l’art. 6  de la Loi sur le ministère de l’Environnement  et il est de nature impérative.  Lorsqu’on examine l’art. 6  dans son ensemble, plutôt que seulement le terme « directives » en vase clos, on se rend compte que le législateur fédéral a opté pour l’adoption d’un mécanisme de réglementation auquel on est soumis « légalement » et dont on peut obtenir l’exécution par bref de prérogative.  Les « directives » ne sont pas simplement autorisées par une loi, mais elles doivent être officiellement adoptées par « arrêté », sur approbation du gouverneur en conseil.  Ce processus contraste vivement avec le processus habituel d’établissement de directives de politique interne ministérielle destinées à exercer un contrôle sur les fonctionnaires relevant de l’autorité du ministre.

Le Décret sur les lignes directrices, qui exige du décideur qu’il tienne compte de facteurs socio‑économiques dans l’évaluation des répercussions environnementales, ne va pas au‑delà de ce qui est autorisé par la Loi sur le ministère de l’Environnement .  Le concept de la « qualité de l’environnement » prévu à l’art. 6 de la Loi ne se limite pas à l’environnement biophysique seulement.  L’environnement est un sujet diffus et, sous réserve des impératifs constitutionnels, les conséquences éventuelles d’un changement environnemental sur le gagne‑pain, la santé et les autres préoccupations sociales d’une collectivité font partie intégrante de la prise de décisions concernant des questions ayant une incidence sur la qualité de l’environnement.

Le Décret sur les lignes directrices est compatible avec la Loi sur la protection des eaux navigables .  La Loi n’a pas pour effet d’empêcher explicitement ou implicitement le ministre des Transports de tenir compte de facteurs autres que ceux touchant la navigation dans l’exercice de son pouvoir d’approbation en vertu de l’art. 5 de la Loi.  La fonction confiée au ministre en vertu du Décret vient s’ajouter à la responsabilité qu’il a en vertu de la Loi sur la protection des eaux navigables , et il ne peut invoquer une interprétation trop étroite des pouvoirs qui lui sont conférés par des lois pour éviter de se conformer au Décret.  Il n’existe pas non plus de conflit entre, d’une part, le fait d’exiger, à l’art. 3 du Décret sur les lignes directrices, qu’un examen soit effectué « le plus tôt possible au cours de l’étape de planification et avant de prendre des décisions irrévocables » et, d’autre part, le pouvoir de redressement, prévu au par. 6(4) de la Loi, permettant au ministre d’accorder une approbation après le début des travaux.  Ce pouvoir constitue une exception à la règle générale énoncée à l’art. 5 de la Loi selon laquelle il faut obtenir une approbation avant le début de la construction et, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’accorder une approbation après le début des travaux, rien n’empêche le ministre d’appliquer le Décret.

L’applicabilité du Décret sur les lignes directrices

L’application du Décret n’est pas restreinte aux « nouveaux projets, programmes et activités fédéraux »; le Décret ne reçoit pas application chaque fois qu’un projet peut comporter des répercussions environnementales sur un domaine de compétence fédérale.  Il doit toutefois s’agir tout d’abord d’une « proposition » qui vise une « entreprise ou activité à l’égard de laquelle le gouvernement du Canada participe à la prise de décisions ».  L’interprétation qu’il faut donner à l’expression « participe à la prise de décisions » est que le gouvernement fédéral, se trouvant dans un domaine relevant de sa compétence en vertu de l’art. 91  de la Loi constitutionnelle de 1867 , doit avoir une obligation positive de réglementation en vertu d’une loi fédérale relativement à l’entreprise ou à l’activité proposée.  L’expression « participe à la prise de décisions » dans la définition du terme « proposition » signifie une obligation légale et ne devrait pas être interprétée comme ayant trait à des questions relevant généralement de la compétence fédérale.  Si cette obligation existe, il s’agit alors de déterminer qui est le « ministère responsable » en la matière, puisque c’est ce ministère qui exerce le « pouvoir de décision » à l’égard de la proposition et qui doit donc entamer le processus d’évaluation visé par le Décret sur les lignes directrices.

Le projet de barrage sur la rivière Oldman est visé par le Décret sur les lignes directrices.  Il peut être qualifié de proposition dont le ministre des Transports seul est le « ministère responsable » en vertu de l’art. 2 du Décret.  La Loi sur la protection des eaux navigables , notamment son art. 5 , impose une obligation positive de réglementation au ministre des Transports.  Cette loi a mis en place un mécanisme de réglementation qui prévoit qu’il est nécessaire d’obtenir l’approbation du ministre avant qu’un ouvrage qui gêne sérieusement la navigation puisse être placé dans des eaux navigables ou sur, sous, au‑dessus ou à travers de telles eaux.

Cependant, le Décret sur les lignes directrices ne s’applique pas au ministre des Pêches et des Océans, puisque la Loi sur les pêches  ne renferme pas de disposition de réglementation équivalente qui serait applicable au projet.  Le fait que le ministre possède le pouvoir discrétionnaire de demander des renseignements visant à l’aider dans l’exercice d’une fonction législative ne signifie pas qu’il « participe à la prise de décisions » au sens du Décret.  Le ministre des Pêches et des Océans a, en vertu de l’art. 37  de la Loi sur les pêches , un pouvoir législatif spécial limité qui ne constitue pas une obligation positive de réglementation.

L’étendue de l’évaluation en vertu du Décret sur les lignes directrices n’est pas limitée au domaine particulier de compétence à l’égard duquel le gouvernement du Canada participe à la prise de décisions au sens du terme « proposition ».  En vertu du Décret, le ministère responsable qui a reçu le pouvoir de procéder à l’évaluation doit tenir compte des répercussions environnementales dans tous les domaines de compétence fédérale.  Le ministre des Transports, à titre de décideur en vertu de la Loi sur la protection des eaux navigables , doit examiner les incidences environnementales du barrage sur les domaines de compétence fédérale, comme les eaux navigables, les pêcheries, les Indiens et les terres indiennes.

L’immunité de la Couronne

Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Iacobucci:  La Couronne du chef de l’Alberta est par déduction nécessaire liée par la Loi sur la protection des eaux navigables .  Le droit de propriété que la province peut détenir sur le lit de la rivière Oldman est assujetti au droit public de navigation, sur lequel le Parlement exerce une compétence législative exclusive.  L’Alberta doit obtenir l’autorisation législative du Parlement pour construire un ouvrage qui entraverait sérieusement la navigation dans la rivière Oldman; la Loi sur la protection des eaux navigables est le mécanisme qu’elle doit utiliser à cette fin.  La Couronne du chef de l’Alberta est liée par la Loi, car il s’agit là du seul moyen pratique d’obtenir l’approbation requise.  Par ailleurs, si la province n’était pas liée par la Loi, celle-ci serait privée de toute efficacité.  Les provinces font partie des organismes susceptibles de participer à des projets qui peuvent obstruer la navigation.  Si la Couronne du chef d’une province était habilitée à saper l’intégrité des réseaux essentiels de navigation dans les eaux canadiennes, l’objet de la Loi sur la protection des eaux navigables  serait, en fait, annihilé.

Le juge Stevenson (dissident):  La province d’Alberta n’est pas liée par la Loi sur la protection des eaux navigables .  Nul texte législatif ne lie la Couronne, sauf dans la mesure qui y est mentionnée ou prévue.  En l’espèce, la Loi ne renferme pas de termes qui « lient expressément » la Couronne et il n’existe pas d’intention claire de la lier qui « ressort du texte même de la loi ».  En outre, le fait que la Couronne ne soit pas liée ne priverait pas la Loi de toute efficacité ni ne donnerait lieu à une absurdité.  Il existe de nombreux organismes non gouvernementaux dont les activités sont régies par la Loi et l’objet de la Loi n’est donc pas annihilé.  Si la Couronne porte atteinte à un droit public de navigation, il est possible de la poursuivre en justice.  Il n’y a pas d’avantage important lié à l’approbation en vertu de la Loi.  Il peut toujours y avoir ouverture à responsabilité civile.

La validité constitutionnelle du Décret sur les lignes directrices

L’environnement n’est pas un domaine distinct de compétence législative en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867 .  Dans son sens générique, il englobe l’environnement physique, économique et social touchant plusieurs domaines de compétence attribués aux deux paliers de gouvernement.  Bien que les deux paliers puissent {oe}uvrer dans le domaine de l’environnement, l’exercice d’une compétence législative, dans la mesure où elle se rapporte à l’environnement, doit se rattacher au domaine de compétence approprié.  Les projets de nature locale relèvent généralement de la compétence provinciale, mais ils peuvent exiger la participation du fédéral dans le cas où ils empiètent sur un domaine de compétence fédérale comme en l’espèce.

Le Décret sur les lignes directrices est intra vires du Parlement.  Il ne tente pas de réglementer les répercussions environnementales de matières qui relèvent de la compétence de la province, mais fait simplement de l’évaluation des incidences environnementales un élément essentiel de la prise de décisions fédérales.  De par son caractère véritable, le Décret n’est rien de plus qu’un instrument qui régit la façon dont les institutions fédérales doivent gérer leurs diverses fonctions.  Essentiellement, le Décret comporte deux aspects fondamentaux.  Il y a tout d’abord l’aspect de fond qui porte sur l’évaluation des incidences environnementales, dont l’objet est de faciliter la prise de décisions dans le domaine de compétence fédérale qui régit une proposition.  Cet aspect du Décret peut être maintenu au motif qu’il s’agit d’un texte législatif se rapportant aux matières pertinentes énumérées à l’art. 91  de la Loi constitutionnelle de 1867 .  Le deuxième aspect est l’élément procédural ou organisationnel coordonnant le processus d’évaluation, qui peut dans un cas donné toucher plusieurs domaines de compétence fédérale, relevant d’un décideur désigné (le « ministère responsable »).  Cette facette vise à réglementer la façon dont les institutions et organismes du gouvernement du Canada exercent leurs fonctions et responsabilités administratives.  Cela est indiscutablement intra vires du Parlement.  Cet aspect peut être considéré comme un pouvoir accessoire de la compétence législative en cause, ou de toute façon, être justifié en vertu du pouvoir résiduel prévu à l’art. 91 .

Le Décret sur les lignes directrices ne peut être utilisé comme moyen déguisé d’envahir des champs de compétence provinciale qui ne se rapportent pas aux domaines de compétence fédérale concernés.  Le « ministère responsable » n’a que le mandat d’examiner les questions se rapportant directement aux domaines de compétence fédérale concernés.  Toute ingérence dans la sphère de compétence provinciale est simplement accessoire au caractère véritable du texte législatif.

Le pouvoir discrétionnaire

Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Iacobucci:  La Cour d’appel fédérale n’a pas commis d’erreur en modifiant la décision du juge des requêtes, prise dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, de ne pas accorder la réparation sollicitée en raison du retard déraisonnable et de la futilité de la procédure.  L’intimée s’est efforcée d’une façon soutenue de contester, dans le cadre des poursuites judiciaires devant les tribunaux de l’Alberta et dans les lettres envoyées aux ministères fédéraux, d’une part, la légalité des mesures prises par l’Alberta relativement à la construction du barrage, et d’autre part, l’acquiescement des ministres appelants; il n’existe pas de preuve que l’Alberta a subi un préjudice quelconque en raison d’un retard à intenter la présente action.  Malgré les contestations judiciaires en cours, la construction du barrage s’est poursuivie.  La province n’était pas disposée à consentir à une évaluation des incidences environnementales en vertu du Décret avant l’épuisement de tous les recours légaux.  Le juge des requêtes n’a pas suffisamment accordé d’importance à ces considérations, ne laissant à la Cour d’appel d’autre choix que d’intervenir.  Le motif de la futilité de la procédure ne pouvait justifier un refus dans les circonstances.  On ne devrait refuser la délivrance d’un bref de prérogative pour ce motif que dans les rares cas où sa délivrance serait vraiment inefficace.  En l’espèce, il n’est pas évident que l’application du Décret, même à cette étape tardive, n’aura pas un certain effet sur les mesures susceptibles d’être prises pour atténuer toute incidence environnementale néfaste que pourrait avoir le barrage sur un domaine de compétence fédérale.